Orden en la jungla© The Economist, Order in the jungle© Traducción de
Chile Liberal
El Estado de derecho ha sido un concepto muy importante en los estudios de economía, pero ha enfrentado varios obstáculos
“¿Soy el único economista culpable de usar el término “Estado de derecho” sin saber en realidad de qué estoy hablando?” se preguntaba Dani Rodrik, de la Universidad de Harvard. “Bueno, quizás soy el primero que lo confiesa.”
El concepto “Estado de derecho” normalmente se asocia con cuestiones políticas o legales. El país más nuevo del mundo, Kosovo, ha declarado que su prioridad es poner orden y mejorar el Estado de derecho para reducir la corrupción y consolidar su institucionalidad. Pero en estos últmos diez años el Estado de derecho se ha convertido en un tema muy importante para los economistas. De hecho, se ha situado en el corazón mismo del desarrollo económico. Por lo mismo, la confesión de Rodrik se vuelve aún más impactante. Se considera que el Estado de derecho no sólo es bueno en sí mismo porque posibilita y fomenta una sociedad justa, sino que además es un causante de otros beneficios, principalmente desarrollo económico. “Ningún otro concepto político ha conseguido ser universalmente aceptado,” afirma Brian Tamanaha, catedrático de derecho de St John's University, Nueva York.
Pero como concepto económico, el Estado de derecho ha sufrido una historia turbulenta. Apareció abruptamente durante la década 1990 a partir del colapso de las monedas asiáticas y de las economías del antiguo bloque soviético. Por un período breve dio la impresión de que era la respuesta a todos los problemas de desarrollo económico de todos los países, desde Azerbaiyán hasta Zimbawe, hasta que varias críticas comenzaron a apagar el fulgor de su estrella. A partir de entonces se ha reestablecido como un concepto primario en el proceso de entender cómo crecen ciertos países, pero ya no es la panacea.
Los economistas comenzaron a fascinarse con el Estado de derecho después de la caída del “
consenso de Washington”. Éste, que fuese la ortodoxia económica en los años ‘80, sostenía que la mejor forma que tenían los países para lograr el desarrollo económico era contando con “buenas leyes y buenos principios” en temas como presupuestos y tasas de cambio. Pero la crisis asiática que estalló en 1997-1998 esfumó la confianza de los economistas sobre cuáles eran las políticas “buenas”. Esto les obligó a reexaminar los hechos para determiar en qué se habían equivicado. La respuesta, concluyeron, fue el establecimiento institucional de políticas, especialmente del propio Estado de derecho.
Si las reglas del juego son un desastre, no importa cuánto se experimente con las políticas macroeconómicas ya que jamás se van a lograr los resultados deseados.Esta conclusión se vio reforzada por los acontecimientos en el ex imperio soviético. Muchos países post-comunistas diseñaron sus políticas relativamente bien y en corto tiempo. Pero pronto se llegó a la conclusion de que faltaba algo. “Hasta 1992 yo era un economista tradicional, a favor del libre comercio y del libre trabajo” dice Daniel Kaufmann, hoy jefe del grupo de Gobernabilidad global del Instituto del Banco Mundial. “Cuando fui a Ucrania, cambié de opinión. Los problemas de gobernabilidad y del Estado de derecho estaban socavando nuestros logros". Rápidamente, “gobernabilidad”, —responsabilidad política y calidad de la burocracia, así como el Estado de derecho—, se convirtieron en el último grito de la moda. Los economistas se entusiasmaron y empezar
on a usar su tiempo calculando qué era la “gobernabilidad” y cómo los países la lograban y qué utilidades entregaba. Kaufmann y su colega Aart Kraay estimaron que producía un “300% de beneficios”, o sea, a largo plazo, el ingreso per cápita de un país aumenta un 300% si mejora su gobernabilidad en una
desviación estándar.
Una desviación estándar es aproximadamente la diferencia en el puntaje asignado al Estado de derecho en Chile e India, según los cálculos del banco. Como es de esperarse, Chile es un 300% más rico que la India en cuanto a poder adquisitivo. Lo mismo se observa entre Sudáfrica y España, Marruecos y Portugal, Botswana e Irlanda. Los economistas una y otra vez se encuentran con que mientras mejor es el Estado de derecho, más rico es el país. (El gráfico a la izquierda muestra los resultados de los tres estudios, desplegados en una base comparable, según los estudios de Kaufmann.) Cada país rico, con las excepciones de Italia y Grecia, obtienen altos resultados en la medición de su Estado de derecho, no así los países pobres.
Rodrik revisó las contribuciones al crecimiento que proporcionan la gobernabilidad (“las instituciones”, como él dice), geografía y apertura comercial. El título de su artículo publicado en el 2002 con sus hallazgos resume fielmente su conclusión: “Las instituciones te hacen rico”. Desde la perspectiva de un cientista político, Francis Fukuyama (Universidad Johns Hopkins) asintió: “Los institucionalistas han ganado este debate, no cabe duda”.
Debido a lo anterior, y porque el Estado de derecho es algo deseable por su propia naturaleza, los gobiernos y agencias de ayuda han destinado enormes recursos a las reformas destinadas a mejorarlo mediante tareas específicas como la formación de jueces, mejoramiento de cárceles, establecimiento de ministerios públicos y reformas judiciales. Tales reformas ya habían comenzado en América Latina a mediados de los años 80. Hoy en día son universales.
La Unión Europea insiste en que todos sus miembros cumplan con ciertos parámetros que midan el Estado de derecho. Exige a todos los países candidatos que se comprometan a efectuar reformas judiciales para cumplir con los parámetros y envía verdaderos ejércitos de abogados para asesorarlos sobre cómo lograr un Estado de derecho eficiente. En EEUU, la corporación Desafío Milenio, fundada en el año 2004 para mejorar la eficacia de la ayuda oficial nortemericana, asignó recursos sólo a los países que se comprometieron a cumplir ciertos estándares mínimos de Estado de derecho (uno de los tres requisitos básicos). Los donantes occidentales en estos últimos 20 años han contribuidos miles de millones de dólares a diferentes proyectos destinados a mejorar el Estado de derecho. El Banco Mundial ahora está llevando a cabo proyectos dirigidos explícitamente al fomento del Estado de derecho equivalentes a US $450 millones; en una definición más general, casi la mitad de los préstamos de esta institución, $24 mil millones en 2006, tenían alguna relación con el Estado de derecho (por ejemplo, asesoramiento en resolución de conflictos en proyectos de desarrollo comunitario, o en leyes de quiebra en programas de privatización). En apenas una década el Estado de derecho pasó de ser un tema legal y político propio de especialistas a un tema habitual en el pensamiento económico que ha acaparado interés general y que recibe grandes sumas de dinero.
Por lo mismo, nadie se llevó una grata sorpresa cuando el 2003 uno de los más reconocidos expertos en gobernabilidad se dio cuenta de que en realidad nadie sabe de qué habla. Thomas Carothers, del Fondo de Beneficencia Carnegie para la Paz Internacional, un centro de estudios en Washington, DC, escribió un tratado elegantemente titulado “Promoción del Estado de derecho: El problema del conocimiento”. Según Carothers, el problema fue, como William Goldman dijo sobre Hollywood, que nadie sabe nada.
Thomas Carothers sostuvo que la dificultad intrínseca de definir Estado de derecho, junto con los problemas de saber cómo funcionan en la práctica ciertas leyes específicas, significa que “los crecientes grupos de asistencia al Estado de derecho operan sobre una base inquietantemente débil”. Muchas de sus dificultades son inherentes —dijo—, pero no todas: las organizaciones de ayuda siempre tienen más ansias por encontrar un nuevo proyecto que en detenerse a sacar lecciones del pasado y ganar experiencia; los abogados que llevan a cabo los proyectos no tienen gran interés en el desarrollo económico; los profesores universitarios no están sujetos por los principios de la investigación aplicada. El resultado, según uno de los promotores del Estado de derecho, es que “para ser honestos, no tenemos ni la menor idea de qué estamos haciendo”.
El impacto que produjo el argumento de Carothers fue saludable. En respuesta, se ha publicado una enorme cantidad de nuevos estudios. Ha aparecido un nuevo corpus que podemos llamarlo “la economía del Estado de derecho”. En él se muestra que ciertamente se puede mejorar. Se ha clarificado lo que economistas y otros profesionales han venido diciendo sobre el Estado de derecho. Se han establecido algunas líneas generales sobre las áreas que necesitan reformas, ayudando a entender qué funciona y cuándo, por ejemplo, se ha dado importancia a la capacitación de jueces y policías. Lo que aún no se demuestra sin dejar ninguna duda es que el Estado de derecho es una precondición necesaria para el crecimiento económico en todo lugar del mundo. En el proceso, el Estado de derecho como objeto de estudio económico ha comenzado a florecer. Ya pasó de su infancia vigorosa a la adolescencia conflictiva.
Leyes indisciplinadasEn “El Estado de derecho y el desarrollo económico”, publicado recientemente por Edward Elgar, los investigadores Michael Trebilcock (Universidad de Toronto) y Ron Daniels (Universidad de Pennsylvania) abordan el problema de determinar a qué se refieren los economistas cuando hablan de Estado de derecho. Un informe de un nuevo grupo de investigación, el Instituto Hague para la Internacionalización del Derecho, ha hecho lo mismo. Ambas publicaciones sostienen que la gente normalmente usa dos definiciones diferentes, que ahora se denominan “gruesas” y “finas”.
Las definiciones gruesas tratan al Estado de derecho como el eje de una sociedad justa. En esta versión, el concepto se encuentra indisolublemente unido a la libertad y la democracia. Sus adherentes dicen que un país puede definirse como “gobernado por leyes” sólo si el poder del Estado se encuentra restringido y si las libertades básicas, como la libertad de asociación y de reunión, están garantizadas. La “Declaración de Delhi”, redactada por la Comisión Internacional de Juristas en dicha ciudad en 1959, siguió este concepto al establecer que el Estado de derecho “debe emplearse para salvaguardar y promover los derechos políticos y civiles del individuo” para así crear “condiciones donde sus aspiraciones legítimas y su dignidad puedan realizarse”. Entre otros precursores de la definición gruesa de se encuentra
Friedrich Hayek, un
economista de la "escuela austríaca", y Cass Sunstein de la Universidad de Chicago. Para ellos, el Estado de derecho incluye elementos de moralidad política.
Las definiciones finas son más específicas.
Las cosas importantes, bajo este concepto, no son la democracia o la moral sino los derechos de propiedad y la administración eficiente de la justicia. Las leyes deben proporcionar estabilidad. No deben ser necesariamente morales ni promover los Derechos Humanos. Los estados sureños de EEUU en la era de Jim Crow fueron gobernados bajo un Estado de derecho según su definición fina, no gruesa
La existencia de definiciones que compiten entre sí pueden dar la impresión de que menoscaban fatalmente la utilidad del objeto que se busca definir. Si uno sostiene que el Estado de derecho es vital para lograr crecimiento, ¿a qué versión de Estado de derecho me refiero? ¿A la que defiende los Derechos Humanos o la que garantiza los derechos de propiedad? Pero a los economistas les fascina la competencia. Las definiciones divergentes de Estado de derecho reflejan las explicaciones en competencia de lo que estimula al crecimiento económico.
Una perspectiva del crecimiento, asociada con Douglass North (Universidad de Washington), es “institucional”. Se enfoca en la importancia de los derechos de propiedad, costos de transacción y organización económica.
Desde este ángulo, leyes estables y predecibles estimulan la inversión y el crecimiento. Las definiciones finas de Estado de derecho se acomodan muy bien a esta idea. La otra, asociada con Amartya Sen, de Harvard, dice que si uno expande las “capacidades” (término acuñado por él mismo) de la gente, ellos actuarán de tal modo que harán cosas que ayuden al crecimiento del país.
Liberar a la gente para que aproveche al máximo sus capacidades normalmente significa derribar las barreras opresoras que impone el Estado, garantizando ciertos derechos básicos, lo que entraría a calificarse como un concepto más bien grueso.
La distinción entre la versión gruesa y fina de Estado de derecho sobrepone otra distinción entre tradiciones legales. Desde 1997, un grupo de economistas encabezado por Andrei Shleifer (Harvard) y Robert Vishny (U. de Chicago) empezaron a comparar el rendimiento económico de países regidos por el
derecho anglosajón o
common law (EEUU y Gran Bretaña) con aquellos donde existe el
derecho civil (Francia, Alemania, Países Escandinavos). Ellos afirman que
los países con derecho anglosajón gozan de derechos de propiedad más seguros, mejor protección para los accionistas y acreedores, propiedad más diversificada y leyes más estrictas sobre divulgación de información y responsabilidad civil, lo que beneficiaría al rendimiento de los mercados.Tal como ocurrió al comienzo de la defensa del Estado de derecho, aquellos que tomaron posición a favor del
derecho anglosajón fueron ferozmente criticados, casi al mismo tiempo, principalmente por economistas europeos. Algunos dijeron que las diferencias entre el derecho anglosajón y el derecho civil no son tan grandes como parecen, y eran el reflejo más bien de diferencias políticas, históricas y culturales. Otros mencionaron que los orígenes legales de un país no parecen explicar mucho sobre el rendimiento económico o el Estado de derecho. Por ejemplo, Corea del Norte y Corea del Sur tienen el mismo origen legal.
Pero así como los investigadores han respondido a las críticas con más investigación, lo mismo han hecho los que defienden el origen de la ley. En una seguidilla de estudios se ha encontrado evidencia que demostraría que los países con derecho civil estimulan la propiedad gubernamental de los medios de comunicación y los bancos, lo que constituye un gran impedimento para la entrada en los negocios ya que exige más regulación laboral y mayor formalismo en los procedimientos judiciales, lo que finalmente a ellos mismos les afecta.
Es probable que estas diferencias nunca se superen. Como afirma Rainer Grote (Instituto Max Planck), el Estado de derecho “pertenece a la categoría de conceptos no exactos que son sujetos de debate”. Esta parte de la nueva economía del Estado de derecho clarifica su papel, pero no más que eso. Pero hay otros hallazgos más constructivos.
El rigor de la leyHa habido mejoras enormes en cuanto a monitoreo y medición del Estado de derecho, a pesar que nadie sepa a ciencia cierta qué es. “Hace 15 años, esto ni siquiera era tema de conversación”, dice Steve Radelet (Centro para el desarrollo global, Washington). “10 años atrás no teníamos datos.” Ahora, el proyecto de Indicadores de gobernabilidad mundial, —“uno de los secretos mejor guardados del Banco Mundial”, como dice Gordon Johnson, veterano de la ayuda económica—, es lo que está en boga. Recopila datos sobre más de 60 indicadores tales como nivel de criminalidad, calidad de la policía, independencia judicial, etc., para crear medidas de gobernabilidad y Estado de derecho aplicable a prácticamente cualquier país del mundo. Esta forma de recopilar datos —y la honestidad necesaria para reconocer márgenes de error, como dice Kaufmann—, no es para nada perfecta, pero es una aproximación bastante buena.
Estas medidas confirman que de todos modos una cosa está clara: algunos países han sido capaces de mejorar sus estructuras legales en poco tiempo. En el año 2000, Mikhail Saakashvili, ministo de justicia de Georgia, despidió a dos tercios de los jueces de su país por no aprobar un examen. Cuatro años más tarde, en la presidencia del país, despidió a todos los policías del tránsito. El puntaje de Estado de derecho del país mejoró, en la escala del Banco Mundial, de 9/100 el año 2000 (en el 10% más bajo) a 33/100 a fines del 2006. Aún bajo, pero sin duda una mejoría. Los países centroeuropeos y bálticos han mejorado mucho más: los cambios radicales en las leyes, exigidos por la UE, han mejorado la economía y los sistemas judiciales.
En general, como muestran las medidas, las reformas agresivas funcionan mejor que las graduales.
América Latina ha modernizado sus códigos penales y ha hecho los juicios más transparentes. Chile, por ejemplo, llevó a cabo una reforma procesal penal a partir del año 2003. Pero muchos de sus funcionarios carecen de la experiencia necesaria y han encontrado resistencia por parte de la policía chilena. Rusia implantó algunas reformas judiciales en la década 1990 y aumentó el gasto en las cortes el año 2000, sin experimentar ningún resultado positivo: el puntaje de su Estado de derecho ha disminuido estos últimos siete años.
La diferencia entre Europa Central y América Latina quizás se deba a una cuestión de apoyo político. Trebilcock y Daniels han dividido los países en tres grupos: aquellos donde los políticos, profesionales de las leyes y el público apoyan las reformas (Europa Central pos-comunismo, Sudáfrica pos-apartheid);
otro grupo en que los políticos apoyan la reforma pero no así los abogados y la policía (Chile y Guatemala); y aquellos donde los abogados quieren un cambio, pero no los políticos (
como en Pakistán). Sólo en el primer grupo, como sostienen los investigadores, el Estado de derecho logra consolidarse.
Siguiendo este mismo razonamiento, algunos nuevos estudios han encontrado una relación débil entre Estado de derecho y crecimiento económico. La conexión con la riqueza está bien establecida (ver gráfico nuevamente) pero es diferente: se ha forjado por décadas, o incluso siglos. El nexo con crecimiento a corto plazo es más difícil de comprobar: China parece ser un ejemplo vivo de una contradicción al argumento que el Estado de derecho es necesario para el crecimiento. Es un país con un crecimiento acelerado y es el mayor receptor de inversion extranjera del mundo, a pesar de sus gigantescos niveles de corrupción y nada remotamente similar a lo que en occidente se llama Estado de derecho. No obstante, es un país que garantiza algunos derechos de propiedad y su gobierno hace un buen trabajo cuando se trara de aplicar políticas al respecto.
Por otro lado, sí hay una conexión entre las reformas legales llevadas a cabo en Europa Central y los países Bálticos y sus primeras tasas de crecimiento, o entre la apertura legal de España pos-Franco y su sostenido boom económico. Y hay indicadores que demuestran relaciones entre reformas legales y crecimiento en otras áreas. El valor de las tierras rurales en Brasil, Indonesia, Filipinas y Tailandia aumentó considerablemente cuando a la gente se le entregó títulos de propiedad ya que los dueños estaban más dispuestos a invertir.
Un estudio independiente para el Banco Mundial hace una década mostró un vínculo sorprendente entre proyectos que el banco financió y las libertades civiles: los proyectos en países con fuertes libertades civiles mostraban rentabilidad mucho más alta que en los países sin una tradición libertaria.Pero estos nexos no dicen nada sobre las causas. Quizás el crecimiento sí ayuda al Estado de derecho, pero no viceversa. Quizás los países que pueden darse el lujo de tener un Estado de derecho sólo después de lograr un nivel de crecimiento económico. La persistencia de creer que existía una “
justicia fronteriza” en EEUU durante la década 1930 hace pensar que es una idea plausible.
Así todo, la opinión de Kaufmann es distinta. Él sostiene que
las mejoras en el Estado de derecho tienden a ayudar al crecimiento; que pocos países pueden lograr un crecimiento sostenido sin mejorar su Estado de derecho; y aquellos países donde el crecimiento no abrió paso a dichas mejoras acabaron por retroceder (como Argentina, que en su momento fue uno de los diez países más ricos del mundo). El verdadero misterio es explicar las excepciones a la regla: el capitalismo corrupto que ha emergido en los países de mayor crecimiento en Asia o el bandidaje del Kremlin en Rusia. La respuesta, él afirma, es que
sin un Estado de derecho, los corruptos con buenos contactos pueden apoderarse de los botines del crecimiento, especialmente si incluyen ganancias inesperadas de petróleo y materias primas.
La existencia del “
capitalismo de amigotes” y del “
botín del estado” por barones del robo es, sin duda, un argumento para reforzar el Estado de derecho donde sea posible, ya que sugiere que el crecimiento no creará automáticamente leyes. También hay otros argumentos:
el Estado de derecho es deseable en sí mismo —para mejorar el respeto a los Derechos Humanos o para aumentar las oportunidades de los ciudadanos para defenderse de gobiernos depredadores—. Tal como escribió
John Locke en 1690, “donde termina la ley, empieza la tiranía.” Para decirlo sin rodeos, en algunos países, como Minamar y Zimbawe, los abusos legales de regímenes ultrapoderosos son obstáculos directos para el crecimiento. Las reformas serían de gran utilidad, si es que llegan a concretarse.
Pero como generalización, los esfuerzos de los últimos años han enviado señales confusas. Hay evidencia de que el Estado de derecho puede mejorar considerablemente; que las reformas legales son una cuestión política y no técnica, y que él se relaciona directamente con el crecimiento, si bien a corto plazo el nexo es débil. Pero aún no hay una confirmación categórica de que el Estado de derecho sea un prerequisito para el crecimiento. Más bien, mientras cosas descubren los economistas, más deseable se vuelve el Estado de derecho, y se complica aún más la tarea de establecerlo como guía económica universal.
Fuentes
"Growth without Governance", Daniel Kaufmann y Aart Kray
"Governance Matters IV", Daniel Kaufmann, Aart Kray y Massimo Mastruzzi
"Civil Liberties, Democracy, and the Performance of Government Projects", by Daniel Kaufmann, J. Isham and L.H. Pritchett
"Institutions Rule", Dani Rodrik, Arvind Subramanian y Francesco Trebbi
"Promoting the Rule of Law Abroad: The Problem of Knowledge", Thomas Carothers
"Rule of Law Reform and Development", Michael Trebilcock y Ron Daniels
"Institutions, Institutional Change and Economic Performance", Douglass North
"Development as Freedom", Amartya Sen
"Law and Finance", Andrei Shleifer, Robert Vishny et al.
